Mettre en place une PNIN dans un pays

Demande et « maturité » du pays pour l’approche PNIN

Entre 2016 et 2018, dans le cadre d’une initiative portée par l’Union européenne, 10 pays ont décidé de mettre en place une Plateforme nationale d’information pour la nutrition.

Les enseignements tirés de l’expérience de ces pays pourraient intéresser d’autres pays qui envisageraient d’adopter une approche similaire, en particulier parmi les plus de 60 pays membres du Mouvement SUN pour le renforcement de la nutrition déjà engagés dans le développement d’une approche multisectorielle fondée sur des données probantes pour améliorer la nutrition.

Cette note d’orientation couvre des questions importantes à traiter lors de la phase de préparation avant la mise en place d’une PNIN, ainsi que pendant la phase de démarrage avant et pendant les premières étapes de la mise en œuvre :
- Principes fondamentaux et conditions préalables
- Cadrage
- Plaidoyer et sensibilisation
- Dispositifs institutionnels
- Ressources
- Plan d’évaluation et d’atténuation des risques
- Plan de travail de la PNIN et suivi des progrès
Une revue à mi-parcours de l’initiative PNIN, menée en 2018, a fourni des informations et des recommandations utiles qui ont été intégrées à la présente note d’orientation.

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Principes fondamentaux et conditions préalables

Un des principes fondamentaux de l’approche PNIN est qu’elle s’appuie sur les structures, institutions et processus existants et ajoute de la valeur aux initiatives existantes en compilant les informations existantes provenant de multiples secteurs et en réalisant une analyse interne des données, en réponse aux besoins et à la demande des pays.

Lors de la planification de la mise en place d’une PNIN dans un pays, il est donc essentiel de prendre en compte un certain nombre de conditions préexistantes, car elles influent sur la durabilité à long terme de la plateforme.

Ces conditions incluent :
- la dynamique existante des gouvernements et des parties prenantes autour d’une approche multisectorielle de la nutrition, reflétée par l’existence d’une stratégie, d’un plan et d’une structure multisectoriels de la nutrition ;
- la demande pour un système d’information renforcé et pour une meilleure utilisation des données et informations disponibles au niveau (infra)national, même si celles-ci sont actuellement sous-utilisées (une première évaluation rapide pourrait être utile - voir section 3.1 sur l’exercice de cartographie des données) ;
- l’existence d’autres initiatives sur les données au niveau du pays, afin d’établir quelle pourrait être la valeur ajoutée de la PNIN et d’éviter la duplication des efforts.
Un exercice de cadrage peut être utile pour évaluer les conditions préexistantes pour une PNIN (voir encadré ci-dessous).

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Évaluer le degré de "maturité" d’un pays pour une approche PNIN
Les conditions préexistantes peuvent être initialement évaluées lors d’une mission de cadrage en combinant une étude documentaire, des entretiens individuels avec les principales parties prenantes et des groupes de discussion.
- Les documents à examiner comprennent : la stratégie et le plan nationaux de développement, la stratégie sectorielle, les documents de politique et les plans d’action, les documents de programme spécifiques en matière de nutrition, les cartographies des parties prenantes, les portails de données en ligne.
- Les organisations clés à consulter comprennent : les organes interministériels de coordination pour la nutrition ; les ministères concernés par la nutrition (par exemple, santé, agriculture, eau et assainissement, éducation, planification et finances, sécurité et protection sociales) ; l’office national des statistiques ; des établissements universitaires et d’autres instituts fournissant une capacité d’analyse de données aux ministères ; ainsi que les principaux donateurs, les agences des Nations unies et les organisations de la société civile du pays.

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Plaidoyer et sensibilisation sur la valeur ajoutée d’une PNIN (1/2)

L’objectif et la valeur ajoutée d’une PNIN pouvent ne pas être immédiatement évidents pour tous les partenaires, parties prenantes et secteurs. Dès le départ, il est impératif de présenter la valeur ajoutée de la PNIN, qui vise à renforcer les initiatives en cours (par exemple, le suivi des progrès du Plan d’action multisectoriel pour la nutrition du pays), qui est intégrée dans les structures locales existantes et est complémentaire au soutien fourni par d’autres acteurs du Mouvement SUN.

La valeur ajoutée et la faisabilité de la PNIN doivent être clarifiées auprès des parties prenantes au niveau politique, ainsi qu’au niveau technique. Au niveau technique, plusieurs organisations impliquées apportent un ensemble d’expertises variées en matière d’élaboration de politiques et d’analyse de données. Au niveau politique, les décideurs impliqués représentent différents secteurs et ministères, ainsi que les niveaux de décision supérieurs, tels que le bureau du Premier ministre ou le bureau du président.

Afin de surmonter les défis liés à la collaboration et à la responsabilité conjointe, il est de la plus haute importance de créer un sentiment de compréhension commune et d’objectifs communs, une appropriation partagée et des avantages partagés par tous les ministères sectoriels et les institutions infranationales participant.

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La valeur ajoutée de la PNIN réside dans la création d’un dialogue continu entre spécialistes des politiques publiques et de l’analyse des données afin :

de formuler et prioriser les questions de politique en matière de nutrition,
d’analyser les données quantitatives nationales et infranationales existantes mais sous-utilisées,
de communiquer des recommandations utiles pour les décisions de politique.

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Plaidoyer et sensibilisation sur la valeur ajoutée d’une PNIN (2/2)

Des efforts de sensibilisation continus sont donc nécessaires, associés à la réalisation de produits pertinents, pour établir la crédibilité et l’autorité de la PNIN.
Plutôt que d’être une activité ponctuelle et unique, cela nécessite une planification minutieuse, la saisie de fenêtres d’opportunité stratégiques, l’utilisation de multiples canaux de communication (réunions individuelles, groupes de discussion, ateliers, présentations lors d’événements de haut niveau), ainsi que la répétition de quelques messages clés soigneusement formulés.

Les messages clés devraient, entre autres, se rapporter aux questions suivantes :

Pourquoi investir dans la nutrition ?
Pourquoi une approche multisectorielle de la nutrition est-elle nécessaire ?
Pourquoi l’analyse de données devrait-elle guider les décisions en matière de politique, de programme et de budget ?
Qu’est-ce que l’approche PNIN et comment complète-t-elle les structures et approches multisectorielles en matière de nutrition existantes ainsi que d’autres initiatives relatives aux données en matière de nutrition ?
Pourquoi mon secteur / département / ministère devrait-il être concerné par la PNIN ?

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L’unité d’appui a préparé deux présentations génériques que les pays peuvent adapter librement à leur propre contexte :

La première présentation aborde les questions suivantes : « Pourquoi un pays devrait-il investir dans la nutrition ? » et « Pourquoi la nutrition nécessite-t-elle une approche multisectorielle ? »
La seconde présentation met l’accent sur la nécessité d’analyser les données pour éclairer les décisions de politique et explique ce qu’est la PNIN.

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Organisation institutionnelle (1/3)

La mise en place d’une PNIN est un processus collaboratif. Le temps nécessaire à la consultation et à l’établissement d’un consensus ne doit pas être sous-estimé : il est important de prévoir suffisamment de temps pour tenir des réunions, pour formuler et ajuster la description de l’approche et pour établir une vision partagée par les multiples institutions impliquées. Lorsque les processus nationaux sont participatifs et rigoureux, la configuration finale est plus susceptible de susciter l’adhésion et l’engagement de toutes les parties prenantes. Ce processus peut nécessiter une facilitation et des ressources externes.

L’idée derrière la PNIN n’est pas de créer une nouvelle organisation, mais d’intégrer les différentes fonctions de la PNIN dans les organisations existantes, tout en renforçant leur capacité à remplir ces fonctions. Tout en reconnaissant qu’il existe de nombreuses contraintes de temps et de capacités, il est recommandé que le personnel des organisations hôtes de la PNIN soit autorisé à assumer les tâches liées à la PNIN dans le cadre de son mode de travail habituel, et que le nombre de personnes embauchées sur le budget du projet soit limité (voir la cette section/p.8).

La structure de la PNIN repose sur deux composantes : (1) une composante axée sur les politiques et (2) une composante axée sur les données. Les deux jouent un rôle clé dans la mise en œuvre du cycle opérationnel de la PNIN présenté dans l’introduction :

formulation de questions de politique en matière de nutrition à analyser en fonction des priorités du gouvernement ;
gestion et analyse des données pour répondre aux questions ;
communication et diffusion des résultats aux décideurs politiques.

La composante axée sur les politiques et la composante axée sur les données de la PNIN sont appuyées par un Comité consultatif multisectoriel (CCM) (section 1.2).

De multiples organisations présentant différents atouts peuvent ainsi être impliquées dans la PNIN et des dispositifs institutionnels appropriés doivent être mis en place pour assurer une collaboration efficace et efficiente. Un choix judicieux des institutions est essentiel pour réduire les risques de concurrence ou de manque de coordination.

La formalisation des accords institutionnels adoptés pour la PNIN (par exemple dans un contrat, un mémorandum d’entente) aidera à définir clairement les rôles, les attributions et les mécanismes de responsabilité ; et en tant que tel évitera un manque de coordination et la duplication des efforts.

D’autres parties prenantes, comme les ministères sectoriels, les institutions universitaires ou les organisations internationales, incluant les réseaux SUN, apporteront un soutien aux sous-étapes du cycle opérationnel de la PNIN, afin de garantir la pertinence politique des questions, de contribuer à l’analyse de données et au développement des capacités des acteurs de la PNIN.

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Organisation institutionnelle (2/3)

Caractéristiques de la composante axée sur les politiques

S’appuyer sur les structures existantes bénéficiant d’un soutien politique de haut niveau et placer une organisation dotée d’un pouvoir de coordination en matière de nutrition, qui est en demande d’informations stratégiques, sous la direction de la composante axée sur les politiques est pertinent pour le succès des projets PNIN.

Souvent, le mandat ou la responsabilité en matière de nutrition est réparti(e) entre plusieurs institutions, ce qui rend une forte coordination et un mandat intersectoriel encore plus importants.

Dans de nombreux pays, le principal organe de coordination des activités en matière de nutrition est installé dans une institution dotée de mandats intersectoriels, comme le bureau du président ou du Premier ministre, un conseil national de la nutrition ou un ministère de la Planification et du Développement.

L’importance du fait que l’institution stratégique principale de la PNIN ait un mandat spécifique pour la coordination multisectorielle de la nutrition est particulièrement évidente lorsque cela se traduit par une plus grande appropriation du cycle opérationnel de questions, d’analyse et de communication des résultats de la PNIN.

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Un soutien politique de haut niveau est nécessaire, mais peut également devenir un risque lorsque les dirigeants politiques changent. Cependant, la volonté politique et l’appropriation par les pays vont de pair et l’appropriation par les pays est l’un des principes fondamentaux de la PNIN. Un plaidoyer continu et une sensibilisation à la nutrition multisectorielle et au rôle de la PNIN sont nécessaires pour établir un soutien au travers d’une large plateforme politique.

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Organisation institutionnelle (3/3)

Caractéristiques de la composante axée sur les données

La composante axée sur les données de la PNIN pourrait être au mieux hébergée par une agence ayant déjà un mandat et des capacités de gestion et/ou d’analyse de données, si possible avec un mandat intersectoriel. Les agences de statistiques ainsi que les agences de planification sont des unités gouvernementales potentielles pour le renforcement des capacités en analyse de données en matière de nutrition, de sorte que cela devienne « une partie du travail de routine » de ces institutions.

Il est essentiel d’identifier une agence dotée d’un mandat pour les analyses socioéconomiques, orientée vers une analyse adaptée utilisant de multiples sources de données, et disposant d’un certain pouvoir de mobilisation et d’une capacité à accéder aux données d’autres fournisseurs de données.

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Les organismes de statistiques ne sont pas tous nécessairement mandatés pour l’analyse socioéconomique et, dans certains cas, leur mandat se limite à la collecte et à la gestion de données et n’inclut pas l’analyse et l’influence.
Si le mandat et les pratiques d’un organisme de statistiques présentent les caractéristiques suivantes, il se peut que cet organisme ne soit pas le mieux adapté pour diriger la composante axée sur les données de la PNIN :
- s’ils ne sont pas disposés ou hésitent à considérer des données qu’ils ne collectent pas eux-mêmes ou ne peuvent pas vérifier ;
- s’ils ne sont pas en mesure d’accéder aux données gérées par d’autres fournisseurs de données ;
- s’ils sont axés sur la fourniture de résultats d’analyses de routine, il faut prendre beaucoup de temps en raison de la complexité des processus de validation et de traitement des données ;
- s’ils ne sont pas équipés pour entreprendre un travail habile afin de répondre aux questions ponctuelles actuelles qui exigent des réponses à temps pour les décisions de politique et de programme.

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Constituer le « noyau dur » de l’équipe PNIN

La première étape consiste à mettre les équipes en place, car nulle action n’est possible sans ressources humaines.

Une vaste gamme de compétences est nécessaire pour mettre en œuvre la PNIN : développement et analyse de politiques, analyse socioéconomique, nutrition en santé publique, gestion de données, analyse statistique, négociation et facilitation, gestion des connaissances et apprentissage, gestion administrative et financière.

Autant que possible, le personnel existant des organisations hôtes de la PNIN doit être libéré pour pouvoir consacrer du temps et assumer les tâches de la PNIN dans le cadre de sa description de poste, ce qui est rendu possible par les ressources budgétaires du projet. De plus, il faudra peut-être créer un certain nombre de postes liés au projet afin d’assurer une mise en œuvre efficace. Cela peut être particulièrement vrai pour le rôle de coordination et de gestion. Une direction et une coordination fortes sont nécessaires pour garantir que les différentes organisations hôtes mettent en œuvre l’approche PNIN de manière efficace, en temps utile et avec un séquencement approprié des activités, avec une répartition claire des rôles et des responsabilités entre les différentes institutions hôtes et les individus impliqués.

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Dans certains pays, un haut responsable peut être désigné pour diriger la PNIN, mais dans la pratique cette personne sera trop occupée pour assurer la gestion quotidienne de la PNIN. Ce rôle doit alors être délégué à un chargé de projet nommé à cet effet, que ce soit un coordinateur dédié ou bien un autre membre de l’équipe PNIN ayant une fonction attitrée mais pouvant assurer en même temps la coordination.

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En général, la mise en œuvre de la PNIN nécessite un coordinateur à temps plein qui est responsable du suivi des progrès et demandera des compte aux autres acteurs de la PNIN concernant la réalisation des activités conformément au plan de travail. Il ou elle sera également responsable de l’évaluation continue des risques et de l’élaboration d’un plan d’atténuation. Un appui à temps partiel au coordinateur peut inclure l’assistance administrative, la gestion financière et la communication. Des exemples d’organigrammes d’équipes PNIN sont fournis ci-dessous.

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Ressources nécessaires pour une PNIN

Renforcement des capacités

Dans la phase initiale de la PNIN, il y aura un besoin important de renforcer les capacités des institutions et des individus afin de mettre en œuvre le cycle opérationnel de la PNIN. Des modalités spécifiques et des ressources dédiées au renforcement des capacités existantes doivent être définies. Des orientations sur la manière d’évaluer les lacunes en matière de capacités et d’élaborer un plan de renforcement des capacités spécifique à la PNIN sont fournies dans la section 1.3.

Une des modalités de renforcement des capacités consiste à recruter des assistants techniques à temps plein ou à temps partiel intégrés dans la composante axée sur les politiques et/ou la composante axée sur les données de la PNIN.

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Ressources financières

Chaque pays aura besoin d’investissements spécifiques pour mettre en place une PNIN. Il faut donc identifier des ressources financières spécifiques pour soutenir ce processus. Un budget détaillé doit être préparé et approuvé par les organisations partenaires.

Dans le cadre de l’initiative PNIN portée par l’UE, dix pays bénéficient du soutien financier de l’Union européenne, du Département du développement international du Royaume-Uni et de la Fondation Bill & Melinda Gates. Le budget type de la PNIN pour ces pays était d’environ 3 millions d’euros pour une période de trois à quatre ans, afin de soutenir le personnel du projet, les activités de plaidoyer et de sensibilisation, le renforcement des capacités, les investissements matériels et logiciels ainsi que l’assistance technique au niveau du pays. Les donateurs ont également financé une unité d’appui fournissant un appui technique aux dix pays.

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Évaluation des risques et mesures à mettre en oeuvre pour les limiter

Comme pour toute approche novatrice, il existe de nombreux risques aux niveaux technique, politique et du point de vue des processus, qui peuvent entraver ou retarder la réussite de la mise en œuvre de la PNIN et, finalement, son impact sur l’amélioration de la prise de décisions en termes de politique, de programme et d’investissement en matière de nutrition.

S’il est important d’évaluer les risques potentiels et leur probabilité d’occurrence au cours de la phase de planification et de définir des mesures d’atténuation rationnelles, il est tout aussi important, tout au long de la mise en œuvre de la PNIN, de mettre en place un dispositif continu et conjoint d’évaluation et de gestion des risques entre les partenaires, afin d’éviter les retards dans la mise en œuvre.

La probabilité de matérialisation des risques peut varier considérablement d’un pays à l’autre. Il est important de procéder à une évaluation réaliste de la gravité de chaque risque et des mesures pouvant être mises en place pour réduire ce risque.

Le tableau ci-dessous fournit des exemples de risques identifiés lors de la revue à mi-parcours de l’initiative PNIN financée par l’Union européenne.

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Programme de travail et suivi de l’avancement

Les premiers mois de la PNIN sont essentiels pour nouer des relations avec les ministères sectoriels, résoudre des problèmes institutionnels et techniques et élaborer des plans de travail.Une première étape fondamentale consiste à élaborer un plan de travail initial, réaliste et détaillé, conjoint pour toutes les organisations partenaires, qui prend en compte les risques et les retards potentiels. Un plan de travail détaillé contiendra pour chaque activité détaillée un ensemble de jalons, de livrables, de ressources requises et d’indicateurs de performance permettant de mesurer les progrès de chaque activité.

La mise en œuvre du plan de travail doit être gérée et suivie par le coordinateur, qui peut également avoir à demander des comptes à des membres du personnel ou à des organisations concernant leurs performances. Les progrès doivent être suivis en continu (sur une base mensuelle) par rapport au plan de travail proposé, aux jalons, aux livrables, aux indicateurs et au plan budgétaire, en utilisant des outils de suivi adéquats. Les retards ou les modifications du plan doivent être discutés relativement aux conséquences pour les livrables de la PNIN et pour convenir de mesures d’atténuation possibles. Des réunions téléphoniques mensuelles constituent un excellent outil pour demander des comptes à tous les acteurs de la PNIN concernant leurs livrables, leur rôle et leurs responsabilités respectifs.

Un Comité directeur du projet, ou en son absence, le Comité consultatif multisectoriel, peut jouer un rôle de soutien du coordinateur de la PNIN en examinant régulièrement les progrès de la PNIN, en analysant les causes de retards ou blocages potentiels, en décidant comment surmonter toute difficulté majeure rencontrée, en évaluant les risques émergents et en contribuant aux mesures d’atténuation qui seraient nécessaires, conformément aux termes du contrat.

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Bien que les modalités de mise en œuvre de la PNIN soient souples et adaptables à la situation et aux objectifs spécifiques de chaque pays, il est proposé de réaliser un certain nombre d’activités au tout début de la phase de mise en œuvre. Ces étapes, décrites tout au long des notes d’orientation, poseront les bases du cycle opérationnel de la PNIN et créeront la capacité de le suivre :

Plaidoyer et sensibilisation (cette section, p. 3-4)
Exercice de cartographie (section 3.1)
Étude de la politique de nutrition (section 2.2)
Évaluation des besoins en capacités (section 1.3)

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