Configurar una PNIN
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Demanda nacional y preparación para el enfoque de la PNIN
Entre 2016 y 2018, dentro del marco de una iniciativa liderada por la Unión Europea, diez países decidieron crear una Plataforma Nacional de Información sobre Nutrición (PNIN).
Las lecciones aprendidas a partir de la experiencia de estos países podrán ser de interés para que otros consideren la adopción de un enfoque similar, especialmente aquellos entre los más de 60 países miembros del Movimiento para el fomento de la nutrición (Movimiento SUN), que ya se han comprometido con el desarrollo de un enfoque multisectorial basado en la evidencia para mejorar la nutrición.
Esta nota de orientación cubre cuestiones importantes para abordar durante la fase de preparación previa al establecimiento de una PNIN, así como durante la fase inicial antes y durante las primeras etapas de la implementación:
- Principios fundamentales y condiciones previas
- Definición del alcance
- Incidencia y promoción de la concientización
- Acuerdos institucionales
- Recursos
- Evaluación de riesgos y plan de mitigación
- Plan de trabajo de la PNIN y monitoreo del progreso
Una revisión de medio término de la iniciativa de la PNIN dirigida por la Unión Europea llevada a cabo en 2018 proporcionó valiosas ideas y recomendaciones que se han incorporado a la presente nota de orientación
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Principios fundamentales y condiciones previas
Uno de los principios fundamentales del enfoque de la PNIN es que se basa en estructuras, instituciones y procesos existentes y añade valor a las iniciativas ya implementadas mediante la recopilación de información existente de múltiples sectores y la producción de análisis de datos interno en respuesta a las necesidades y la demanda de un país.
Por lo tanto, a la hora de planificar la creación de una PNIN en un país, es fundamental tener en cuenta una serie de condiciones preexistentes, ya que influyen en la sostenibilidad de la plataforma en el largo plazo.
Estas incluyen:
- La dinámica existente entre el gobierno y las partes interesadas en torno a los enfoques multisectoriales de la nutrición, reflejada en la existencia de una estrategia, un plan y una estructura de coordinación multisectoriales en materia de nutrición.
- Demanda de un sistema de información reforzado y de un mejor uso de los datos y la información disponibles a nivel (sub)nacional, aunque actualmente no se utilice lo suficiente (podría ser útil una primera evaluación somera, en la sección 3.1 se ofrecen orientaciones adicionales sobre cómo llevar a cabo un ejercicio de panorama de datos).
- Presencia de otras iniciativas de datos en el país para establecer cuál podría ser el valor añadido de una PNIN y evitar la duplicación de esfuerzos.
Un ejercicio de determinación del alcance puede ser útil para evaluar las condiciones preexistentes para una PNIN (ver cuadro de texto a continuación).
*****CÓMO EVALUAR SI UN PAÍS ESTÁ PREPARADO PARA UNA PNIN Las condiciones preexistentes se pueden evaluar inicialmente en una misión de determinación del alcance a través de una combinación de un estudio documental, entrevistas individuales con partes interesadas clave y discusiones con los grupos de enfoque.- Los documentos a revisar incluyen: estrategia y plan de desarrollo nacional, documentos y planes de acción sobre estrategias y políticas sectoriales, documentos de programas específicos relacionados con la nutrición, mapeos de las partes interesadas y portales de datos en línea.
- Las organizaciones clave para consultar incluyen: órganos de coordinación interministerial para la nutrición; ministerios de nutrición (por ejemplo, salud, agricultura, agua y saneamiento, educación, planificación y finanzas, bienestar y protección social); la oficina nacional de estadística, las instituciones académicas y otras instituciones que proporcionan capacidad de análisis de datos a los departamentos gubernamentales; los principales donantes, los organismos de las Naciones Unidas y las organizaciones de la sociedad civil del país.
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Incidencia y promoción de la concientización del valor agregado de una PNIN (1/2)
El objetivo y el valor agregado de una PNIN podría no ser inmediatamente obvio para todos los socios, partes interesadas y sectores. Desde el principio, es imperativo presentar el valor agregado de una PNIN, que tiene por objeto fortalecer las iniciativas en curso (por ejemplo, el seguimiento de los progresos del Plan de Acción Multisectorial de Nutrición del país), que está integrado en las estructuras locales existentes y que es complementario del apoyo proporcionado por otros en el Movimiento SUN.
Es necesario aclarar con las partes interesadas el valor agregado y la viabilidad de una PNIN tanto a nivel político como a nivel técnico. A nivel técnico, hay varias organizaciones involucradas que aportan un conjunto diverso de conocimientos especializados relacionados con el desarrollo de políticas y el análisis de datos. A nivel político, los responsables de la toma de decisiones están involucrados y representan a varios sectores y ministerios sectoriales, así como a aquellos que representan los niveles más altos de toma de decisiones, como la Oficina del Primer Ministro o la Oficina del Presidente.
A fin de superar los desafíos relacionados con la colaboración y la rendición de cuentas conjunta, es de suma importancia crear una atmósfera de entendimiento común y objetivos comunes, así como una propiedad compartida y un beneficio compartido entre todos los ministerios del sector y las instituciones subnacionales participantes.
*****Valor agregado de una PNIN El valor agregado de una PNIN yace en la creación de un diálogo continuo entre los especialistas en políticas y los analistas de datos:- para formular y priorizar las preguntas relevantes para las políticas de nutrición;
- para analizar los datos cuantitativos nacionales y subnacionales existentes pero poco utilizados;
- para comunicar recomendaciones prácticas para la toma de decisiones políticas.
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Incidencia y promoción de la concientización del valor agregado de una PNIN (2/2)
Por lo tanto, se necesita hacer esfuerzos de incidencia y promoción de la concientización de manera continua, en combinación con la entrega de resultados relevantes, para establecer la credibilidad y autoridad de la PNIN.
En lugar de ser una actividad ad hoc y única, esto requiere una planificación cuidadosa, aprovechar las ventanas de oportunidad estratégicas, utilizar múltiples canales de comunicación (reuniones individuales, debates en grupo, talleres, presentaciones en eventos de alto nivel), así como la repetición de unos pocos mensajes clave cuidadosamente formulados.
Los mensajes clave deberán relacionarse con las siguientes preguntas (entre otros):
- ¿Por qué invertir en nutrición?
- ¿Por qué se requiere un enfoque multisectorial de la nutrición?
- ¿Por qué el análisis de datos debe orientar las decisiones en materia de políticas, programas y presupuestos?
- ¿Qué es el enfoque de la PNIN y cómo complementa las estructuras y enfoques de nutrición multisectoriales existentes, así como otras iniciativas relacionadas con los datos sobre nutrición?
- ¿Por qué mi sector/departamento/ministerio tiene que preocuparse por la PNIN?
*****Ejemplos de presentación para adaptar El Mecanismo de Apoyo Global ha elaborado dos presentaciones genéricas que los países podrían considerar útiles para utilizar y adaptar a su propio contexto.- La primera presentación se ocupa de las siguientes preguntas: “¿Por qué un país debe invertir en nutrición?” y “¿Por qué la nutrición requiere un enfoque multisectorial?”
- La segunda presentación se enfoca en la necesidad del análisis de datos para informar las decisiones sobre políticas y explica lo que es una PNIN.
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Acuerdos institucionales (1/3)
La creación de una PNIN es un proceso de colaboración. No se debe subestimar el tiempo necesario para la consulta y la búsqueda de consenso: es importante tomarse el tiempo suficiente para celebrar reuniones, formular y adaptar la descripción del enfoque, y establecer una visión compartida entre las múltiples instituciones involucradas. Cuando los procesos nacionales son participativos y exhaustivos, es más probable que la configuración final cuente con la plena participación y el compromiso de todas las partes interesadas. Este proceso puede requerir facilitación y recursos externos.
La idea detrás de la PNIN no es crear una nueva organización, sino integrar las diversas funciones de la PNIN dentro de las organizaciones existentes, fortaleciendo al mismo tiempo su capacidad para cumplir estas funciones. Si bien se reconoce que existen muchas limitaciones de tiempo y capacidad, se recomienda que el personal de las organizaciones anfitrionas de la PNIN esté capacitado para asumir las tareas de la PNIN como parte de su forma normal de trabajo, y que el número de personal contratado sobre la base de los presupuestos de los proyectos sea limitado (esta sección, página 8).
La estructura central de la PNIN se basa en dos componentes: (1) un componente de política y (2) un componente de datos. Ambos juegan un papel clave en la implementación del ciclo operativo de la PNIN tal y como se presenta en la introducción al enfoque de la PNIN:
- formular preguntas sobre políticas de nutrición para su análisis sobre la base de las prioridades de los gobiernos;
- administrar y analizar los datos para informar las preguntas;
- comunicar y difundir los resultados a los legisladores.
Los componentes de políticas y datos de una PNIN son apoyados por un Comité asesor multisectorial (CAM), que a nivel de país puede denominarse "comité directivo" o "comité asesor de políticas" (sección 1.2).
Por lo tanto, es posible que participen en la PNIN múltiples organizaciones con diferentes fortalezas, por lo que es necesario establecer acuerdos institucionales adecuados para garantizar una colaboración efectiva y eficiente. Una elección cuidadosa de las instituciones es clave para reducir el riesgo de competencia o de falta de coordinación.
La formalización de los acuerdos institucionales que se adopten para la PNIN (por ejemplo, en un contrato o un memorando de entendimiento) ayudará a definir claramente las funciones, las responsabilidades y los mecanismos de rendición de cuentas y, como tal, evitará la falta de coordinación y la duplicación de esfuerzos.
Otras partes interesadas, como los ministerios sectoriales, las instituciones académicas o las organizaciones internacionales, incluidas las redes SUN, prestarán apoyo en las subetapas del ciclo operacional de la PNIN a fin de garantizar la pertinencia de las preguntas desde el punto de vista de las políticas y de contribuir al análisis de los datos y al desarrollo de la capacidad de los actores de la PNIN.
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Acuerdos institucionales (2/3)
Características del componente de políticas
Basándose en las estructuras existentes con apoyo político de alto nivel y una organización con autoridad de coordinación en materia de nutrición, que requiere información estratégica, la dirección del componente de políticas es importante para el éxito de los proyectos de la PNIN.
A menudo, el mandato o la responsabilidad en materia de nutrición se reparte entre varias instituciones, lo que hace aún más importante una sólida coordinación y un mandato intersectorial.
En numerosos países, el principal órgano de coordinación de las actividades de nutrición se encuentra en una institución con mandatos intersectoriales, como la Oficina del Presidente o el Primer Ministro, un Consejo Nacional de Nutrición o un Ministerio de Planificación y Desarrollo.
La importancia de que la institución líder estratégica de la PNIN tenga un mandato específico para la coordinación en materia de nutrición multisectorial es especialmente evidente cuando se traduce en un mayor grado de apropiación del ciclo operativo de preguntas, análisis y comunicación de resultados de la PNIN.
*****Posibles obstáculos El apoyo político de alto nivel es necesario, pero también puede convertirse en un riesgo cuando cambia el liderazgo político. Sin embargo, la voluntad política y la apropiación nacional van de la mano, y la apropiación nacional es uno de los principios básicos de la PNIN. La incidencia y promoción de la concientización continuas de la nutrición a nivel multisectorial y el papel de la PNIN son necesarios para establecer el apoyo a través de una amplia plataforma política.***** -
Acuerdos institucionales (3/3)
Características del componente de datos
El componente de datos de la PNIN podría ser mejor albergado por una agencia que ya tiene un mandato y la capacidad de gestión y/o análisis de datos, si es posible con un mandato intersectorial. Las agencias de estadística, así como las agencias de planificación, son unidades gubernamentales potenciales para el desarrollo de capacidades en el análisis de datos relacionados con la nutrición, de modo que esto se convierta en parte del trabajo rutinario de estas instituciones.
Es fundamental identificar un organismo que tenga un mandato para realizar análisis socioeconómicos, que esté orientado hacia un análisis receptivo que utilice múltiples fuentes de datos, que tenga cierto poder de convocatoria y que tenga la capacidad de acceder a los datos de otros proveedores de datos.
*****Posibles obstáculos - No todos los organismos de estadística tienen necesariamente un mandato de análisis socioeconómico y, en algunos casos, su mandato se limita a la recopilación y gestión de datos y no incluye el análisis y el ejercicio de influencia.
- Si las siguientes características del mandato y la práctica de una agencia de estadística están presentes, esta organización puede no ser la más adecuada para liderar el componente de datos de la PNIN:
- no está dispuesta o duda en considerar datos que no recopila ella misma o que no puede examinar;
- no puede acceder a datos gestionados por otros proveedores de datos;
- se orienta a proporcionar productos de análisis de rutina, tomando largos períodos de tiempo debido a los extensos procesos de validación y procesamiento de datos;
- no está equipada para realizar un trabajo ágil que le permita responder a las actuales preguntas ad hoc que requieren respuestas a tiempo para la toma de decisiones sobre políticas y programas.
*****Ejemplos de organizaciones anfitrionas ***** -
Equipo central de la PNIN
El primer paso es tener los equipos en su lugar, ya que sin las "manos y pies" de la iniciativa, no habrá acción o implementación posible.
Se necesita una amplia gama de conocimientos especializados para aplicar una PNIN: desarrollo y análisis de políticas; análisis socioeconómico; nutrición de la salud pública; gestión de datos; análisis estadístico; convocatoria, negociación y facilitación; gestión del conocimiento y aprendizaje; y gestión administrativa y financiera.
Tanto como sea posible, el personal existente de las organizaciones anfitrionas de la PNIN debe tener tiempo libre para asumir las tareas de la PNIN como parte de la descripción de su trabajo, lo cual es posible gracias a las asignaciones por proyecto. Además, tal vez sea necesario crear varios puestos basados en proyectos a fin de garantizar una implementación eficiente. Esto puede ser especialmente cierto en el caso de la función de coordinación y gestión. Se necesita un liderazgo y una coordinación sólidos para garantizar que las diversas organizaciones anfitrionas apliquen el enfoque de la PNIN de manera eficiente y oportuna, con una secuencia adecuada de actividades y una clara división de funciones y responsabilidades entre las diversas instituciones anfitrionas y las personas interesadas.
*****Posibles obstáculos En algunos países, se puede designar a una persona de alto nivel para que dirija una PNIN, pero en la práctica esta persona estará demasiado ocupada para encargarse de la gestión diaria de una PNIN. Entonces esta función debe delegarse a otro funcionario de proyectos que haya sido designado a tal efecto. Este podría ser, por ejemplo, el Asesor Superior de Políticas o un coordinador de la PNIN.*****En general, la implementación de la PNIN requiere un coordinador a tiempo completo que sea responsable de monitorear el progreso y que responsabilice a los demás actores de la PNIN de la ejecución de las actividades de acuerdo con el plan de trabajo. Asimismo, será responsable de la evaluación continua de riesgos y del desarrollo de un plan de mitigación. El apoyo a tiempo parcial prestado al coordinador podría incluir asistencia administrativa, gestión financiera y comunicaciones.
A continuación se incluye un ejemplo de organigrama del equipo de la PNIN.
*****Ejemplos de estructuras organizacionales de la PNIN -
Recursos por una PNIN
Fortalecimiento de la capacidad
En la etapa inicial del establecimiento de una PNIN, habrá una fuerte necesidad de fortalecer la capacidad de las instituciones y de los individuos para implementar el ciclo operativo de la PNIN.
Es necesario definir modalidades específicas y recursos dedicados al fortalecimiento de la capacidad existente. En la sección 1.3 se ofrece orientación sobre cómo evaluar las deficiencias de capacidad y elaborar un plan específico de desarrollo de la capacidad de la PNIN.
Una de las modalidades para fortalecer la capacidad es la contratación de asistentes técnicos a tiempo completo o a tiempo parcial integrados en los componentes de políticas y/o datos de la PNIN.*****Recursos financieros
Cada país requerirá una inversión dedicada a la creación de una PNIN, por lo que se deben identificar recursos financieros específicos para apoyar este proceso. Las organizaciones asociadas deben preparar y acordar un presupuesto detallado.
En el marco de la iniciativa PNIN dirigida por la Unión Europea, diez países se benefician del apoyo financiero de la Unión Europea, el Departamento para el Desarrollo Internacional del Reino Unido y la Fundación Bill y Melinda Gates. Un presupuesto típico de la PNIN para estos países era de alrededor de 3 millones de euros para un período de tres a cuatro años, para apoyar al personal del proyecto, la incidencia y promoción de la concientización, la creación de capacidad, las inversiones en hardware y software, así como la asistencia técnica a nivel nacional. Los donantes también han financiado un Mecanismo de Apoyo Global que proporciona apoyo técnico a los países.
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Evaluación de riesgos y plan de mitigación
Como sucede con cualquier nuevo enfoque, existen múltiples riesgos a nivel técnico, político y de proceso, que pueden impedir o retrasar la implementación exitosa de la PNIN y, en última instancia, su impacto en la toma de mejores políticas, programas y decisiones de inversión en materia de nutrición.
Si bien es importante evaluar los riesgos potenciales y su probabilidad durante la fase de planificación, y definir medidas de mitigación adecuadas, es igualmente importante establecer un mecanismo sólido para la evaluación conjunta de los riesgos en curso y la mitigación activa entre los asociados durante la implementación de la PNIN, a fin de evitar demoras y garantizar que se avance según lo previsto.
La probabilidad de que los riesgos se materialicen puede variar mucho de un país a otro. Es importante llevar a cabo una evaluación realista del peso de cada riesgo y de las medidas que se pueden tomar para reducirlo.
El cuadro que figura a continuación proporciona ejemplos de los riesgos que se han identificado durante la revisión de medio término de la iniciativa PNIN financiada por la Unión Europea.
*****Matriz de riesgos *****Ejemplos de medidas de mitigación -
Plan de trabajo de una PNIN y monitoreo del progreso
Los primeros meses de una PNIN son críticos para construir relaciones con los ministerios sectoriales, resolver cuestiones institucionales y técnicas, y desarrollar planes de trabajo. Un primer paso fundamental es elaborar un plan de trabajo inicial, realista y detallado para todas las organizaciones asociadas combinadas, que tenga en cuenta los posibles riesgos y retrasos. Un plan de trabajo detallado contendrá, para cada actividad detallada, un conjunto de hitos, productos, recursos necesarios e indicadores de rendimiento para medir el progreso de cada actividad.
La implementación del plan de trabajo debe ser gestionada y supervisada por el coordinador, que también puede tener que hacer que cada uno de los funcionarios u organizaciones rinda cuentas de su desempeño. Los progresos se monitorearán de manera continua (mensualmente) en relación con el plan de trabajo propuesto, los hitos, los productos, los indicadores y el plan presupuestario, utilizando las herramientas de monitoreo adecuadas. Los retrasos o cambios en el plan se deberán discutir con respecto a las consecuencias para los resultados de la PNIN y para acordar posibles medidas de mitigación. Las llamadas mensuales de monitoreo del progreso son una excelente herramienta para hacer que todos los actores de la PNIN rindan cuentas de sus respectivos resultados, funciones y responsabilidades.
Un Comité directivo del proyecto, o en su ausencia el Comité asesor multisectorial, puede desempeñar un papel de apoyo al coordinador de la PNIN mediante la revisión periódica de los progresos de la PNIN, el análisis de las causas de los posibles retrasos o bloqueos, la toma de decisiones sobre la forma de superar las principales dificultades encontradas, la evaluación de los riesgos emergentes y la contribución a las medidas de mitigación que serían necesarias, de conformidad con las condiciones del contrato.
*****Actividades iniciales para comenzar Aunque las modalidades de implementación de la PNIN son flexibles y adaptables a la situación y objetivos específicos de cada país, se proponen una serie de actividades que se ejecutarán en la fase inicial de implementación. Estas medidas, descritas en las notas de orientación, sentarán las bases del ciclo operativo de la PNIN y crearán la capacidad para hacerlo:- Incidencia y promoción de la concientización (páginas 3-4 de esta sección)
- Ejercicio de panorama de datos (sección 3.1)
- Revisión de políticas de nutrición (sección 2.2)
- Evaluación de las necesidades de capacidad (sección 1.3)
*****Estudio de caso
